A UE diz que tem de se alargar. Mas porque é que parou?

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A invasão da Ucrânia pela Rússia deu origem a um renovado sentido de urgência, com os líderes da UE a multiplicarem as reuniões com os sete países candidatos, incluindo na cimeira da Comunidade Política Europeia, quinta-feira, em Granada (Espanha).

No entanto, alguns destes pa´sies candidatos têm as suas candidaturas bloqueadas há mais de uma década, apesar de o processo de adesão e as suas exigências continuarem a ser os mesmos.

O que é que mudou na UE para tornar a adesão tão difícil?

Antes das adesões de 2004, "tudo parecia ir na direção de um mundo global mais aberto. Estes países estavam, na sua maioria, a fazer a transição do comunismo para a democracia e para a economia de mercado livre e, por isso, havia um grande sentimento de esperança e de que estávamos a devolver estes países à Europa", disse Ian Bond, diretor de política externa do Centro para a Reforma Europeia, à Euronews.

Mais tarde, Herman van Rompuy, o então presidente do Conselho Europeu, saudou a adesão dos dez países, maioritariamente da Europa de Leste, dizendo que "finalmente, a Europa tinha voltado a ser 'Europa'".

Agora, no entanto, "a UE é um lugar muito mais sóbrio, olhando também para os riscos, as desvantagens e para as ameaças que enfrenta, e tentando equilibrar tudo isso quando pensa na próxima ronda de alargamento", disse Bond.

As crises desviaram a atenção

Esta nova cautela da UE é atribuída, em parte, a uma série de crises globais que o mundo enfrentou desde então, incluindo várias crises financeiras, uma crise migratória, a pandemia global de Covid-19 e agora a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia.

Todas estas crises forçaram Bruxelas a refletir sobre o seu papel e, sobretudo, a alterar radical e rapidamente algumas das suas tradicionais estratégias para responder a estes desafios.

A arquitetura financeira foi alterada, as múltiplas tentativas de elaborar uma política comum de migração começam finalmente a cristalizar-se, foram introduzidos contratos públicos conjuntos para adquirir vacinas e gás, foi emitida dívida comum para angariar fundos e agora a UE está a estudar uma política comum de segurança e defesa.

"Toda esta série de crises desviou a atenção do alargamento. O alargamento foi, até 2004, o projeto emblemático da UE mas, devido a todas estas distrações, a UE desviou daí a atenção. A urgência deixou de existir", disse Stefan Lehne, membro sénior da Carnegie Europe, em Bruxelas, à Euronews.

Questões bilaterais mais proeminentes

Os especialistas dizem que os desenvolvimentos internos também são responsáveis, tais como a ascensão do populismo e do nacionalismo na UE, que levou alguns Estados-membros a bloquearem o progresso da adesão por causa de questões bilaterais com os países candidatos.

Isto tem sido mais notável em relação à República da Macedónia do Norte, que apresentou o seu pedido de adesão em 2004, obteve o estatuto de candidato em 2005 e está num ime há 17 anos.

Esta candidatura foi, inicialmente, bloqueada pelos governos de França e dos Países Baixos - que argumentaram que o processo de alargamento precisava de ser melhorado - e depois pelo governo da Grécia, devido a uma disputa sobre o nome do país. 

Uma vez resolvida essa questão espinhosa, em 2018, o governo da Bulgária exigiu o reconhecimento formal de que a cultura e a língua da Macedónia do Norte são fortemente influenciadas pela Bulgária, bem como uma maior proteção da minoria búlgara do país.

As negociações de adesão foram finalmente abertas, em julho de 2022.

"O processo de negociação tornou-se cada vez mais difícil e não pode ser concluído com sucesso no mandato de um governo", disse Zulfi Ismaili, chefe da missão da República da Macedónia do Norte junto da UE, à Euronews.

"Esta evolução das negociações de adesão baseou-se mais ou menos na lição aprendida pela UE com os anteriores alargamentos, juntamente com um apoio político mais reservado ao processo", acrescentou o embaixador Ismaili.

A Hungria, liderada pelo primeiro-ministro conservador e populista Viktor Orban, já declarou que vetaria a adesão da Ucrânia enquanto este país não garantisse determinados direitos à minoria étnica húngara que aí vive.

Lidar com questões bilaterais sempre fez parte do processo de alargamento, disse Lehne, mas "a ascensão de partidos populistas de extrema-direita torna definitivamente mais difícil avançar com o alargamento, porque estas questões bilaterais tornam-se muito, muito proeminentes".

Depois, há a questão do retrocesso democrático e da erosão do Estado de direito em alguns Estados-membros.

Foram precisos anos de conflitos jurídicos entre a Comissão Europeia e, em especial, a Polónia e a Hungria, para criar, no ano ado, um novo mecanismo de Estado de direito que liga o respeito pela legislação e pelos valores da UE ao desembolso de fundos comunitários. 

Mas os progressos continuam a ser lentos, uma vez que ambos os países têm vindo a arrastar a aplicação das decisões do Tribunal de Justiça Europeu e têm tentado utilizar o seu poder de veto noutros dossiês da UE para garantir concessões e fundos.

O receio é que a democracia e o respeito pelo Estado de direito sejam já muito mais frágeis e a corrupção mais frequente nalguns dos países da lista de candidatos à UE e que estes sejam provavelmente mais propensos a tentar jogar com o sistema.

"É extremamente importante para o funcionamento do mercado único que a UE continue a ser um espaço jurídico único, um espaço jurídico comum, e é isso que Orban (Hungria) e o PiS (Polónia) estão a pôr em risco com as suas reformas judiciais: não se pode ir a um tribunal em todos os 27 Estados-membros e obter a mesma decisão com base nos factos do caso", afirmou Bond.

Dinheiro e direitos de voto

Outro obstáculo ao alargamento nas últimas duas décadas tem sido o debate crescente sobre a chamada capacidade de absorção: a capacidade da UE para integrar novos membros sem pôr em causa a sua eficiência e desenvolvimento.

Os dois principais argumentos invocados pelos Estados-membros para abrandar o processo são o dinheiro e os direitos de voto.

Os novos membros tendem a ser mais pobres e poderão absorver uma grande parte dos fundos de coesão do bloco, num futuro próximo. Os dez países que aderiram em 2004 tinham todos um PIB muito inferior à média do bloco.

Alguns modelos prevêem também que a Ucrânia, uma potência agrícola, poderia tornar-se o único beneficiário líquido da Política Agrícola Comum, se aderisse sem que a UE procedesse primeiro a uma reforma das regras dessa política.

Outra preocupação frequentemente citada é o impacto potencial que os novos membros podem ter no processo de tomada de decisões e o facto de poder ser mais difícil obter o consenso necessário para responder rapidamente a desafios inesperados, a menos que a utilização da votação por unanimidade seja mais limitada em favor de uma votação por maioria qualificada.

Esta preocupação tem aumentado nos últimos anos, uma vez que os Estados-membros têm utilizado cada vez mais o seu poder de veto para atrasar as decisões e obter concessões. 

A Hungria, por exemplo, bloqueou algumas sanções contra os oligarcas russos e conseguiu obter uma derrogação significativa do embargo petrolífero russo. A França e a Alemanha também utilizaram a regra da unanimidade em seu proveito.

Bond disse à Euronews que este receio é largamente exagerado, uma vez que a UE foi capaz de se adaptar às várias crises ao longo das últimas duas décadas.

"Penso que as pessoas aqui têm demasiado medo do que os novos membros possam fazer ou do comportamento menos construtivo dos novos membros. Penso que, na maioria dos casos, quando os países aderem à UE, a primeira coisa que querem fazer é mostrar que pertencem à UE", afirmou, referindo que o tema já tinha sido abordado antes de 2004, bem como para a adesão da Bulgária e da Roménia, em 2007, e da Croácia, em 2013.

A integração gradual é uma possibilidade?

Para ambos os peritos, a UE poderia ter resolvido facilmente todas estas preocupações desde 2004, se o alargamento tivesse sido feito. A invasão da Ucrânia pela Rússia foi um dos resultados de não o ter feito.

"No início, o objetivo (do alargamento) era consolidar a Europa no contexto do confronto Leste-Oeste. E agora, mais uma vez, é basicamente um entendimento de que não deve haver zonas cinzentas entre a UE e a Rússia", disse Lehne.

Desde que Moscovo fez entrar os seus tanques na Ucrânia, os dirigentes da UE realizaram duas cimeiras com os seus homólogos dos Balcãs Ocidentais, tendo sido também criada uma outra iniciativa, a Comunidade Política Europeia (E), para reforçar os laços com os países europeus não pertencentes à UE e facilitar os intercâmbios a nível dos dirigentes.

O alargamento será um dos pontos principais da ordem de trabalhos quando os dirigentes da E se reunirem em Granada, na quinta-feira. Os dirigentes da UE também debaterão o assunto na sua reunião informal de sexta-feira, prevendo-se que o tema seja central na cimeira de dezembro.

Uma ideia que está a ganhar cada vez mais força é a da integração gradual, com os países candidatos a poderem aderir a algumas políticas e programas da UE, à medida que avançam no seu processo de adesão.

Este conceito, defendido pelo presidente francês, Emmanuel Macron, mereceu o apoio da Macedónia do Norte.

"Pensamos que o processo de adesão não deve centrar-se apenas no objetivo final, que deve continuar a ser a adesão plena, mas deve integrar os países candidatos nas estruturas da UE à medida que as reformas são realizadas - antes da adesão", disse o embaixador Ismaili à Euronews.

"Um capítulo encerrado deve significar um lugar à mesa na formação adequada do Conselho (sem direito a voto). O fosso de convergência entre os Estados-membros e os países candidatos deveria estar a diminuir, em vez de aumentar progressivamente", acrescentou.